DOKUMENT Izdvojeno mišljenje ustavnog suca Miroslava Šumanovića o rješenju Ustavnog suda kojim su odbačeni prigovori referendumskih inicijativa

Izdvojeno mišljenje ustavnog suca Miroslava Šumanovića o rješenju Ustavnog suda kojim su odbačeni prigovori referendumskih inicijativa.

IZDVOJENO MIŠLJENJE U ODNOSU NA RJEŠENJE
USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU
BROJ: U-VIIR-3260/2018 od 18. prosinca 2018.

Zbog bitnih razlika u pravnom pristupu problematici ove ustavnosudske stvari nisam mogao poduprijeti odluku većine po pitanju osnove odbačaja zahtjeva podnositeljice (točke 3. – 8.4. Rješenja), a ni po pitanju ocjene ustavnosti i zakonitosti poduzete “provjere” potpisa potpore referendumskoj inicijativi (točke 9. – 12. Rješenja).

Načelno sam suglasan s konstatacijom da podnesak kojim je ovaj postupak pokrenut, unatoč tome što je nazvan “žalba”, s obzirom na svoju pravnu bit i stvarni sadržaj (falsa nominatio non nocet) nedvojbeno predstavlja zahtjev za ustavnosudskim nadzorom provedbe državnog referenduma (točka 3. Rješenja), a suglasan sam i s time da zahtjev treba odbaciti zbog postupovnih zapreka formalnopravne naravi za donošenje odluke o meritumu.

I. Argumentacija odbačaja zahtjeva podnositeljice, međutim, nije prihvatljiva i nema valjano uporište u propisima na koje se poziva.

S obzirom na to da je u konkretnom slučaju riječ o zahtjevu organizatora referendumske inicijative za provedbu ustavnosudskog nadzora u fazi nakon podnošenja zahtjeva za raspisivanje referenduma, a prije donošenja odluke Hrvatskog sabora (o raspisivanju referenduma ili o upućivanju zahtjeva Ustavnom sudu u smislu članka 95. Ustavnog zakona), a sve u vezi s pitanjem je li, u smislu članka 87. stavka 3. Ustava, ostvaren ustavni prag od 10% potpisa birača za aktiviranje referenduma, držim da Ustavni sud ovdje nije nadležan ratione materiae. Prigovori podnositeljice izlaze izvan domašaja članaka 88. i 89. u vezi s člankom 96. Ustavnog zakona i očito ulaze u područje koje pripada u isključivu kompetenciju Hrvatskog sabora sukladno članku 95. Ustavnog zakona.

Toga je, čini se, posve svjesna i sama podnositeljica koja nastavnim podneskom od 21. studenoga 2018. izričito predlaže spojiti raspravljanje o njezinom zahtjevu s raspravljanjem o pitanjima iz “predstojećeg” postupka utemeljenog na članku 95. Ustavnog zakona, s obzirom na njihovu “izravnu i očitu povezanost”.

Imajući u vidu čvrstu ustavnopravnu logičku povezanost članka 87. stavka 3. Ustava koji glasi:

“Članak 87.
(…)
O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.
(…)”

s člankom 95. Ustavnog zakona koji glasi:

“Članak 95.
(1) Na zahtjev Hrvatskoga sabora Ustavni sud će, u slučaju kad deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj zatraži raspisivanje referenduma, utvrditi je li sadržaj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 86. stavka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za njegovo raspisivanje.
(2) Odluku iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud će donijeti u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.”

kao i ratio legis općih odredaba o nadzoru ustavnosti i zakonitosti provedbe državnog referenduma na zahtjev zainteresiranih aktivno legitimiranih subjekata iz članka 88. Ustavnog zakona, držim pravno nedvojbenim da je, i to baš u vezi s pitanjem jesu li ispunjene pretpostavke iz članka 87. stavka 3. Ustava za raspisivanje referenduma, u navedenom dijelu referendumske procedure (od predaje zahtjeva za raspisivanje referenduma do odluke Hrvatskog sabora po tom zahtjevu) ustavnopravno dopušten i moguć samo tzv. preventivni ustavni nadzor i to isključivo na zahtjev Hrvatskog sabora prema članku 95. Ustavnog zakona.

Taj nadzor obuhvaća utvrđivanje:

1) ustavnosti referendumskog pitanja, i/ili

2) postojanja ustavnih pretpostavki za raspisivanje državnog referenduma prema članku 87. stavku 3. Ustava (ako raspisivanje referenduma zatraži 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj).

O ovoj problematici sam iscrpno elaborirao u izdvojenom mišljenju u predmetu broj: U-VIIR-3592/2018, objavljeno na www.usud.hr (referendum građanske inicijative “Narod odlučuje”), u kojem sam potanje izložio razloge za izneseno stajalište (usvojeno u tamo iscrpno citiranoj stabilnoj ustavnosudskoj praksi) koji su u cijelosti primjenjivi i u ovom predmetu pa na iste upućujem.

Zbog gore izloženih razloga smatram da nije bilo mjesta odbacivanju zahtjeva po osnovi podnositeljičinog “propusta” da iznese “stvarne, jasne i uvjerljive razloge” dostatne aktivirati Ustavni sud na uporabu ovlasti iz članka 96. Ustavnog zakona (točka 8.4. Rješenja).

Ovdje se, naime, ni ne radi o postupovnoj fazi glede koje bi – po osnovi pitanja jesu li ispunjene pretpostavke za raspisivanje referenduma iz članka 87. stavka 3. Ustava – podnositeljica (ili bilo koji drugi subjekt iz članka 88. Ustavnog zakona) načelno uopće mogla imati locus standi za zahtjeve u smislu članka 96. Ustavnog zakona, pa je zbog toga pitanje kvalitete argumentacije podnositeljičina zahtjeva irelevantno za odlučivanje.

Pritom ne isključujem pravo organizatora prikupljanja potpisa za referendumsku inicijativu da i u ovoj fazi postupka iznimno podnosi ustavnopravno dopuštene zahtjeve za provedbu ustavnosudskog nadzora, ali po drugoj osnovi i glede drugih aktivnosti ili propuštanja suprotnih Ustavu za koje se mogu “poduzimati odgovarajuće mjere” prema članku 88. u vezi s člankom 89. Ustavnog zakona (npr. u krajnjem slučaju da Hrvatski sabor otkloni raspisivanje referenduma, ili da na osnovi vlastite preliminarne ocjene nedostatnog broja valjanih potpisa ne raspiše referendum niti uputi zahtjev Ustavnom sudu po članku 95. Ustavnog zakona, dakle, de facto obustavi postupak).

II. Iako odbačaj zahtjeva za pokretanje postupka uslijed njegovih formalno-procesnih nedostataka, po prirodi stvari i karakteru takve odluke, isključuje polemiku in merito s argumentima stranke, Rješenje je izložilo iscrpne razloge za prosudbu da je provjera potpisa potpore referendumskoj inicijativi, poduzeta od strane egzekutive i njezinih tijela, ustavnopravno neproblematična.

S time se ne mogu složiti iz niže navedenih razloga.

Suprotno temeljnom polazištu Rješenja koje je u biti neprijeporno i među samim “strankama” (referendumskom inicijativom “Istina o Istanbulskoj” i Vladom Republike Hrvatske), ne mislim da je glede ove materije riječ o zakonskoj praznini kao posljedici propusta normativnog uređivanja ove važne materije.

(Kada bi se, dato sed non concesso, i radilo o zakonskoj praznini, tada bi bilo suprotno samoj biti konstitucionalizma [kao podvrgavanja javne vlasti disciplini pravnih normi] da se takva praznina “popunjava” slobodom izvršne vlasti da – unatoč nepostojanju propisa o nadležnosti, o proceduri i tehnici manipulacije s potpisnim listama te o kriterijima “priznavanja valjanosti” potpisa – postupa kao da propisi postoje, dakle, de facto po svojoj miloj volji, a da se zahtjevi “druge strane” a limine odbiju zato što nema zakona kojim bi njihova traženja bila normirana.

To bi značilo da javna vlast može iz vlastitog propusta da normira [pravno uredi] određene društvene odnose za sebe izvlačiti probitke u pravcu voluntarizma u postupanju, a adresatima očekivanih nužnih propisa negirati prava na koja razumno pretendiraju. U klasičnom civilnom pravu takav postupak potpada pod doseg načelne zabrane izvedene iz principa nemo auditur propriam turpitudinem allegans, a u ustavnom pravu iz načela zabrane arbitrarnog djelovanja državnih tijela izvedenog iz načela ustavnosti i zakonitosti. Prije stotinjak godina je uspostavljeno značenje načela legaliteta u strogoj varijanti za tijela javne vlasti, a u “blagoj” za građane [podanike] koji smiju činiti sve što im pravni poredak ne brani, a uprava samo ono što joj je izrijekom dopušteno i određeno. Javna vlast – uprava, u konkretnom slučaju Ministarstvo uprave, smije i mora djelovati isključivo prema sadržaju ovlasti koje mu daje zakon, a posebice – mora se suzdržati od poteza za koje nema zakonom utemeljene ovlasti, što jasno proizlazi iz članka 114. stavka 1. Ustava koji određuje da se ustrojstvo i poslovi državne uprave [čije je središnje tijelo ministarstvo] i način njihova obavljanja uređuju zakonom. Pritom, načelo zakonitosti ne zahvaća samo pravno vezane akte uprave, nego cijelu njezinu djelatnost, dakle, i materijalne radnje koje sukladno pravilima o nadležnosti autoritativno poduzima, jer isključivo pravna norma utvrđuje i uređuje tehnički supstrat takve radnje.)

Praznine nema, jer je norma ustavnog ranga iz članka 95. Ustavnog zakona posve jasna i određena – u materiji utvrđivanja ustavnog praga za referendum (10% potpisa birača) kao bitne ustavne pretpostavke za raspisivanje i održavanje referenduma, postoji isključiva nadležnost Ustavnog suda. Pitanje postojanja pretpostavki za održavanje referenduma (propisanih člankom 87. stavkom 3. Ustava) je pitanje formalne ustavnosti na kojem referendumska inicijativa “prolazi ili ne prolazi” u fazu raspisivanja i provedbe referenduma. Zato je ovlasti i obvezi Ustavnog suda da isključivo i autonomno utvrdi postojanje te ustavne pretpostavke inherentno i tom njegovom djelokrugu implicirano i logično (arg. a maiori ad minus) da također isključivo i autonomno, u kontekstu članka 95. Ustavnog zakona, ocijeni činjeničnu utemeljenost (istinitost) zahtjeva za raspisivanje referenduma glede ustavne pretpostavke potrebnog broja potpisa za aktiviranje referenduma, uz bitnu napomenu da je izvršavanje te ustavne obveze Ustavnog suda djelatnost koja se mora obaviti i dovršiti sub tempore (30 dana prema odredbi iz članka 95. stavka 2. Ustavnog zakona).

Slijedom izloženog, Ustavni sud je taj koji jedini od svih tijela državne vlasti ima jasnu i izričitu ustavnu normu o nadležnosti za utvrđivanje je li ispunjen uvjet ustavnog praga za referendum pa je na njemu da odredi način i tehniku kao i kriterije “provjere” bitnih činjenica na osnovi koje provjere donosi odluku o (ne)postojanju ustavne pretpostavke za raspisivanje referenduma.

Hrvatski sabor nema tu nadležnost i ne može je dalje delegirati egzekutivi!

Iako je logično da će – sukladno članku 60. alineji 8. Poslovnika Hrvatskog sabora, koja u vezi s referendumom građanske inicijative Odboru za Ustav i politički sustav daje u djelokrug “pripremu prijedloga odgovarajućih akata” – u toj pripremi uslijediti preliminarna procjena broja potpisa radi pripreme akta o raspisivanju referenduma ili o upućivanju zahtjeva Ustavnom sudu da on utvrdi je li ispunjena pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava, mišljenja sam da citirana poslovnička odredba – i zbog roka nametnutog Ustavnom sudu u članku 95. stavku 2. Ustavnog zakona iz kojeg se vidi volja ustavotvorca da se referendumski postupak odvija svrhovitom dinamikom – ni u kojem slučaju ne može biti ustavnopravni titulus za uzurpaciju nadležnosti Ustavnog suda u smislu pokretanja i provedbe samostalnog, složenog i dugotrajnog postupka “provjere” potpisa metodom “kočarenja” po potpisnim listama.

Taj postupak nije ničim unaprijed propisan, nisu propisani kriteriji prema kojima se potpisi provjeravaju, nema jamstava u vidu prava promatranja procesa provjere i djelovanja neutralnog odlučujućeg ili nadzornog tijela kao garancije protiv mogućih zlouporaba tijekom manipulacije dokumentacijom koja služi dokazivanju potrebnih uvjeta za održavanje referenduma.

U ovom kontekstu je uporaba pojma “provjere broja i valjanosti potpisa te regularnosti njihova prikupljanja” u biti semantička zavjesa za isti, ali, sub specie iuris, isključivi posao Ustavnog suda da u preventivnom ustavnom nadzoru utvrdi je li raspisivanje referenduma zatražilo 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj kao ustavnu pretpostavku raspisivanja referenduma. Da bi to mogao utvrditi na razini konačnog pravnog zaključka, Ustavni sud nužno mora prethodno utvrditi istinitost polaznih premisa iz zahtjeva za raspisivanje referenduma, dakle, na način koji ocijeni primjerenim, mora provjeriti je li ostvaren potreban broj vjerodostojnih i regularno prikupljenih potpisa birača.

Dakle, “provjera” broja, vjerodostojnosti i regularnosti prikupljanja potpisa nije ništa drugo nego “utvrđivanje” je li ostvarena ustavna pretpostavka za raspisivanje referenduma iz članka 87. stavka 3. Ustava.

Mislim da je posve očito kako nema mjesta dupliranju nadležnosti u pogledu utvrđenja odn. provjere postojanja ustavnog praga za raspisivanje referenduma. Stvari su jasne na normativnoj razini, a i na razini ustavne kulture koja traži poštovanje tuđe nadležnosti i obavljanje vlastitih poslova.

Hrvatski sabor mora raspisati referendum u situaciji iz članka 87. stavka 3. Ustava, a u slučaju dvojbe o činjenicama iz kojih proizlaze pretpostavke održavanja referenduma, mora bez odgode uputiti zahtjev Ustavnom sudu po članku 95. Ustavnog zakona.

Treba podsjetiti da je u rješenju broj: U-VIIR-164/2014 od 13. siječnja 2014. (“Narodne novine” broj 15/14.) Ustavni sud, na razini “općeg pravila” o referendumu građanske inicijative (točka 7.) utvrdio smisao i svrhu preventivnog ustavnog nadzora uređenog člankom 95. Ustavnog zakona. Ratio nadzora je u tome da Ustavni sud, u slučaju utvrđenja nepostojanja ustavnih pretpostavki za raspisivanje državnog referenduma (dakle, i u slučaju da nije ostvaren potreban broj potpisa za njegovo aktiviranje) otkloni mogućnost njegova održavanja i time oslobodi Hrvatski sabor ustavne obveze postupanja sukladno kategoričkoj (kogentnoj) odredbi iz članka 87. stavka 3. Ustava (točka 9.).

Ustavni sud je u nastavku izložene elaboracije još i posebno naglasio sljedeće:

“Prema tome, Hrvatski sabor nije ovlašten donijeti odluku kojom bi se odlučilo da državni referendum neće biti raspisan ili pak odbiti donošenje odluke u raspisivanju državnog referenduma, a da prije toga Ustavni sud o tim pitanjima nije donio odgovarajuću odluku na temelju članka 95. Ustavnog zakona. U pozitivnom određenju, to znači da je Hrvatski sabor dužan u svakom slučaju kad ocijeni da je potrebno (svrsishodno) ili da postoji sumnja u ustavnost referendumskog pitanja ili uvjerenje o neustavnosti referendumskog pitanja uputiti zahtjev Ustavnom sudu na temelju članka 95. Ustavnog zakona. Isto pravilo važi i kad je riječ o (ne)postojanju ustavnih pretpostavki za raspisivanje državnog referenduma.” (istaknuo M.Š.)

Hrvatski sabor ne može odbiti raspisivanje referenduma, argumento a maiori ad minus – ne može ni utvrđivati pretpostavke za takvo odbijanje jer time uzurpira nadležnost Ustavnog suda i ujedno poduzima pravno nesvrhovitu aktivnost čijim rezultatima Ustavni sud nije vezan, niti su oni uopće potrebni u svrhu podnošenja zahtjeva Ustavnom sudu u smislu članka 95. Ustavnog zakona.

Također ne može s ustavnopravnim učinkom, svoje nepostojeće ovlasti dalje transferirati Vladi, a ona nižim ministarstvima.

Članak 127. stavak 2. Poslovnika Hrvatskog sabora koji je istaknut kao legalna osnova za predmetnu “delegaciju provjere” potpisa Vladi, ne može poslužiti u tu svrhu. Prije svega zato što se prema članku 79. stavku 2. Ustava, poslovnikom u skladu s Ustavom, uređuje unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskog sabora, ne i poslovi i djelokrug Vlade.

S druge strane, člankom 127. stavkom 2. Poslovnika propisano je da Sabor može od Vlade tražiti provedbu određenih radnji iz njezine nadležnosti. Nadležnost Vlade je određena člankom 110. Ustava taksativnim navođenjem poslova uz generalnu klauzulu u alineji 9. – “obavlja i druge poslove određene Ustavom i zakonom”, a poslovi provjere potpisa za referendumsku inicijativu nisu određeni nijednim zakonom kao poslovi Vlade, niti joj mogu biti dodijeljeni u nadležnost pojedinačnom ad hoc odlukom Hrvatskog sabora.

Takva delegacija nadležnosti nije branjiva niti s motrišta “međusobne suradnje i uzajamne provjere” nositelja vlasti u sustavu diobe vlasti, jer članak 4. stavak 2. Ustava to dopušta samo ako je oblik takve suradnje propisan Ustavom i zakonom što ovdje nije slučaj.

Konačno, nije bilo osnove ni za daljnje delegiranje poslova provjere potpisa Ministarstvu uprave, jer članak 31. stavak 3. Zakona o Vladi Republike Hrvatske, koji je apostrofiran kao temelj za tu svrhu, propisuje da Vlada zaključkom određuje zadaće tijelima državne uprave, što obuhvaća samo konkretne aktivnosti u okviru zakonom propisanog djelokruga upravnog tijela. Vlada po Ustavu ne može određivati nadležnost tijela državne uprave koja se određuje zakonom u smislu članka 114. Ustava. Vlada prema članku 110. alineji 6. Ustava samo usmjerava i nadzire rad državne uprave pa doseg članka 31. stavka 3. Zakona o Vladi Republike Hrvatske treba tumačiti s motrišta ove ustavne odredbe.

Zaključno, Hrvatski sabor ne može i ne smije, na osnovi vlastitih procjena o nedostatnom broju potpisa za aktiviranje referenduma, obustaviti postupak bez upućivanja zahtjeva Ustavnom sudu.

Teza o zakonskoj praznini odnosno nedostatku Zakona o referendumu (da propiše postupak i kriterije provjere prikupljenih potpisa te nadležnost za provedbu te provjere) nije prihvatljiva i iz drugih načelnih razloga.

Poslovi i djelatnost Hrvatskog sabora – a on je, po zagovornicima ove teze, nositelj poslova provjere – ne mogu se uređivati zakonom, nego samo Ustavom (arg. iz članka 80. alineje 13. Ustava). Za konkretnu problematiku, međutim, postoji jasna norma ustavne snage koja određuje nadležnost Ustavnog suda.

I sam način (tehnika) zakonskog normiranja materije referenduma na to upućuje. Zakonom je, naime, vrlo podrobno razrađen postupak prikupljanja potpisa potpore referendumskoj inicijativi, a isto tako podrobno su regulirani uvjeti i postupak provedbe referenduma po uzoru na istovrsne odredbe o provedbi izbora za zastupnike u Hrvatski sabor. Izostanak normiranja “provjere” zato nije posljedica propusta (inače detaljnom normiranju sklonog) zakonodavca, nego se on očito nije ni mogao baviti ovom problematikom, jer je ista uređena ustavnopravnim normiranjem.

Konačno, moje inzistiranje na isključivoj nadležnosti Ustavnog suda u ovoj materiji, sa svim konzekvencijama te isključivosti i to naročito u smislu nepostojanja nadležnosti zakonodavne i izvršne vlasti u postupku utvrđivanja (provjere) potpisa potpore referendumskoj inicijativi, bazira se i na načelnim razlozima koji proizlaze iz cilja i svrhe te karaktera referenduma kao oblika neposredne demokracije, odn. izravnog obavljanja državne vlasti od strane naroda.

Nije slučajno da je normom ustavnog ranga određena isključiva nadležnost Ustavnog suda. Ustavni sud je, sukladno članku 2. stavku 2. Ustavnog zakona, neovisan o dominantnim političkim strukturama – zakonodavnoj i izvršnoj vlasti – koje su po prirodi stvari, “protustranke” referendumske inicijative koja ide za tim da se umiješa u obavljanje poslova izbornog pobjednika i modificira ili čak naruši realizaciju njegovih političkih planova i programa.

Ovdje je, dakle, neovisno o političkim proklamacijama aktera, riječ o posve objektivnom rivalitetu i političko-interesnoj polarizaciji – s jedne strane, referendumske inicijative kao politički inferiornog dijela biračke mase izvan političke kontrole dominantnih političkih struktura čiji su zahtjevi objektivno usmjereni protiv političkog establishmenta (parlamenta i vlade) i s druge strane, pozicije izbornih pobjednika s demokratskim legitimitetom koji idu za realizacijom svojih programa i politika te objektivno i načelno ne žele participaciju “laičko-populističkih” struktura u obnašanju vlasti.

Ustavotvorac je balansirajući pravo naroda na neposrednu demokraciju (izravnim obavljanjem državne vlasti putem referenduma) i osiguranje efikasnosti funkcioniranja državnog sustava putem institucija predstavničke demokracije, u članku 87. stavku 3. Ustava propisao, komparativno gledano, izuzetno stroge i realno teško ostvarive uvjete pod kojim je moguće izravno odlučivanje naroda.

Potpisi deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj prikupljeni u 15 dana predstavljaju ustavnu branu upravljanju državom i vođenju državne politike metodama referendumske demokracije koju ustavotvorac očito uzima cum grano salis.

Ti su “osigurači” ujedno i maksimalno dopustivi limiti prava naroda na neposrednu demokraciju koje je u “nepovoljnijoj” poziciji spram djelovanja ustanova predstavničke demokracije u obnašanju vlasti i zato takva pozicija ne smije biti dalje ograničavana ekstenzivnim tumačenjem limitirajućih čimbenika. Odiosa sunt restrigenda!

Iz toga razloga smatram ustavnopravno neprikladnim tumačenje nadležnosti Hrvatskog sabora i egzekutive za provedbu “provjere” potpisa, koja je provjera u biti utvrđivanje je li ispunjena ustavna pretpostavka za održavanje referenduma u smislu članka 87. stavka 3. Ustava. S obzirom na jasno određeni djelokrug Ustavnog suda po tom pitanju i nepostojanje drukčije izričite norme o provjeri potpisa ni na tehničko-provedbenoj razini, riječ je o ekstenzivnom tumačenju koje ne može biti prihvaćeno iz gore navedenih razloga.

Imajući u vidu ranije izloženu objektivno politički-interesno antagonizirajuću relacioniranost referendumske inicijative spram političke elite oličene u parlamentu i vladi, isključiva i potpuna nadležnost Ustavnog suda kao neovisnog i politički neutralnog ustavnog tijela u ovoj, za održavanje referenduma, presudno bitnoj fazi postupka jedina je ustavnopravno moguća i dopuštena solucija jer jedina predstavlja dostatno i pouzdano jamstvo u objektivnost postupka utvrđivanja ima li uvjeta za održavanje referenduma.

Pravu na neposrednu demokraciju implicirano je pravo zahtijevati održavanje referenduma pa o pretpostavkama toga prava, kao i o utvrđenju činjenica iz kojih te pretpostavke proizlaze mora odlučivati Ustavni sud, a ne druga zainteresirana strana u objektivnoj političko-interesnoj divergenciji.

Referendum, kao ustanova neposredne (participatorne) demokracije, može ostvariti svoju legitimnu svrhu izravnog obavljanja državne vlasti od strane građana samo pod uvjetom da politički dominantna struktura na vlasti ne može blokirati njegovo održavanje.

Zaključno, s ustavnopravnog gledišta, ako je narod suveren i ako putem referenduma narodne inicijative može sam izravno obavljati vlast koja samo njemu i pripada i iz njega proizlazi, slijedi logičnim i nužnim:

1) da tijela državne vlasti ne mogu spriječiti održavanje referenduma bez obzira što mislili o njegovoj političkoj svrhovitosti i smislu,
2) da tijela državne vlasti ne mogu dilatornim manevrima i opstrukcijama neizravno dovesti do potpunog zastoja ili faktične obustave referendumskog postupka,
3) da je odluka donesena na referendumu obvezatna.

To su zahtjevi koji izviru iz postojeće ustavne regulacije referendumske materije koju treba poštovati i dok je na pravnoj snazi, nemoguće ju je zaobići!

Rezimirajući izloženo, zaključujem da je referendumski postupak strogo formalne naravi i da se pojedine radnje tijela državne vlasti u tom postupku i u vezi s njim ne mogu poduzimati na osnovi “slobodne procjene odabira načina postupanja” ako nema zakona koji bi dopuštao takvu slobodu.

Tijela predstavničke i izvršne vlasti nemaju ovlast utvrđivati ni materijalnu, a ni formalnu ustavnost referendumske inicijative i time preuzimati ovlasti dane Ustavnom sudu u čijim je rukama konačna ocjena o tome je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene ustavne pretpostavke za raspisivanje referenduma propisane člankom 87. stavkom 3. Ustava.

Uloga tijela reprezentativne demokracije (legislativa i egzekutiva) u referendumskom postupku i u vezi s njim u cijelosti je određena, a time i ograničena važećim primjenjivim zakonskim okvirom sukladno načelu legaliteta u njegovom pozitivnom određenju prema kojem mogu poduzimati samo ono što im je Ustavom i zakonom izričito dopušteno i stavljeno u djelokrug.

Nedostatak zakonske osnove za “slobodu procjene optimalnog načina postupanja” izvršne vlasti odnosno tijela državne uprave, ne može biti ustavnopravno prihvatljivo kompenziran pozivanjem na “demokratski legitimitet ostvaren mandatom naroda stečenim na izborima” i “načelom pretpostavke (presumpcije) povjerenja u institucije vlasti ustanovljene u političkom sustavu ustavne demokracije”. Ovdje nije riječ o legitimitetu ostvarenom rezultatima izbora. Taj legitimitet daje pravo na obnašanje funkcija vlasti u državi.

Ovdje se radi o pitanju načina obnašanja vlasti i o pitanju demokratske procedure i taj se legitimitet izvodi iz legaliteta i podređenosti postupanja vlasti ustavu i zakonu (proceduralni legitimitet), a ne iz izborne pobjede. Izborni pobjednik, sukladno takvom viđenju legitimiteta, može i izgubiti legitimitet u pojedinom segmentu obnašanja vlasti ako postupa ultra ili extra vires jer je bit načela pravne države i demokratskog legitimiteta u strogom podvrgavanju djelovanja državnih tijela ustavu i zakonu, odnosno suglasju njihova postupanja s pravom.

Utoliko ne mogu prihvatiti širinu, ležernost i benevolentnost većinskog stajališta u odnosu na konkretna postupanja izvršne vlasti u procesu “provjere potpisa”. Mislim da je Ustavni sud, sukladno svojoj obvezi iz članka 2. stavka 2. Ustavnog zakona da jamči poštivanje i primjenu Ustava, dužan sve nositelje državne vlasti prisiliti na poštivanje principa stroge podređenosti Ustavu, pravu i pravnom poretku Republike Hrvatske i strogog pridržavanja njegovih odredaba (članak 5. stavak 2. Ustava) i time prevenirati opasnosti od uvijek mogućeg skretanja u arbitrarnost i despotizam.

Također ne mislim da je u vezi s pitanjem “provjere potpisa” zbog nedostatka zakona uspostavljen običaj koji bi bio obvezujući. Običaj, prije svega, ne može biti autoritativno nametnut od strane nositelja političke vlasti. Ovdje je “stanje fakata” naprosto suprotno propisima pravnog poretka. Navedeno stanje, međutim, do sada nije bilo testirano s motrišta ustavnosti i zakonitosti jer se pitanje – je li ostvarena ustavna pretpostavka iz članka 87. stavka 3. Ustava – na ovaj način nikada ranije nije postavljalo niti problematiziralo. Zbog toga, “argument iz postojeće prakse” nije utemeljen.

Na kraju, ne slažem se sa stajalištem da bi “ovlast i obveza” Hrvatskog sabora da provede odnosno inicira postupak “provjere” potpisa potpore referendumu proizlazila i iz njegove navodne dužnosti da zaštiti “političku volju velikog broja građana koji se odlučio ne podržati raspisivanje referenduma” (točka 9.6. Rješenja). Mislim da interesi tih građana ni načelno ne mogu biti ugroženi referendumskim odlučivanjem na kojem imaju pravo i mogućnost očitovati svoj negativni stav prema referendumskom pitanju i time participirati u izravnom obavljanju vlasti naroda artikuliranjem svoje političke volje.

U Zagrebu, 21. prosinca 2018.

SUDAC
Miroslav Šumanović, v. r.

Kuščević ide u izmjene pravila oko referenduma, a inicijativama poručuje da uzmu dobrog pravnog savjetnika

Facebook Komentari