Ustavni sud nije prihvatio Grbinove i Vlahušićeve prijedloge i neće pokrenuti postupak u slučaju Lex Vlahušić

Tzv. Lex Vlahušić je Ustavan, Ustavni sud nije prihvatio prijedloge Peđe Grbina i Andre Vlahušića za ocjen u suglasnosti s Ustavom.

Hrvatski sabor krajem prošle godine donio je sa 78 glasova za, 32 protiv i 6 suzdržanih Mostov prijedlog Zakona o lokalnim izborima koji je nazvan “lex Vlahušić” budući da se zbog njega gradonačelnik Dubrovnika Andro Vlahušić neće moći kandidirati na lokalnim izborima. SDP i HNS već su tada najavili da će zakon poslati na ocjenu ustavnosti jer su uvjereni da će ga Ustavni sud srušiti. Zakonom se, naime, brani kandidiranje pravomoćno osuđenima, što znači da se odnosi i na Vlahušića koji je uvjetno osuđen na šest mjeseci zatvora. Most je podnio i amandman na taj prijedlog u kojem je u katalog kaznenih djela zbog kojeg se netko ne može kandidirati na lokalnim izborima i kazneno djelo protiv biračkog prava.

Odluka ustavnog suda

Ustavni sud nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 1. stavka 2. Zakona o dopunama Zakona o lokalnim izborima (“Narodne novine” broj 121/16.; u daljnjem tekstu: ZDZoLI) i ZDZoLI-a u cjelini.

Prijedloge su podnijela četiri predlagatelja osporavajući suglasnost s Ustavom ZDZoLI-a iz razloga formalne i materijalno pravne naravi.

U odnosu na prigovore formalnopravne naravi

1. Predlagatelj Peđa Grbin istaknuo je da je pri usvajanju ZDZoLI-a došlo do razlike teksta zakona objavljenog u “Narodnim novinama” u odnosu na amandmane koji su usvojeni u Hrvatskom saboru. Tražio je stoga od Ustavnog suda da u svjetlu članka 202. stavka 8. Poslovnika Hrvatskoga sabora (“Narodne novine” broj 81/13.; u daljnjem tekstu: Poslovnik) utvrdi koji je ispravan tekst ZDZoLI-a koji je Hrvatski sabor usvojio.

Radi ispitivanja osnovanosti navoda predlagatelja, Ustavni sud izvršio je uvid u dokumentaciju koju je o postupku raspravljanja i glasovanja o ZDZoLI-u, zajedno s predloženim amandmanima (ukupno 3), Ustavnom sudu dostavio Hrvatski sabor.

Ustavni sud utvrdio je da je Hrvatski sabor, utvrđujući konačni tekst zakona o kojem se glasovalo i koji je objavljen u “Narodnim novinama”, postupao u skladu sa svojim ovlastima propisanima stavcima 2. i 8. članka 202. Poslovnika, te je usvojio i objavio tekst ZDZoLI-a s amandmanima Vlade kao sastavnim dijelom zakona. Ovo stoga što su ti amandmani po svom redoslijedu bili posljednji koji su prihvaćeni, iako se o njima nije glasovalo jer ih je predlagatelj zakona prihvatio (stavak 1. alineja 2. članka 202. Poslovnika).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrdio je da je tekst ZDZoLI-a, koji je objavljen u “Narodnim novinama”, istovjetan tekstu koji je Hrvatski sabor usvojio.

2. Predlagatelj Andro Vlahušić smatrao je da je donošenje ZDZoLI-a i ustanovljavanje novih izbornih pravila nekoliko mjeseci prije održavanja lokalnih izbora u suprotnosti s preporukama Venecijanske komisije.

U odnosu na navedeni prigovor, Ustavni sud upućuje na svoje Izvješće broj: U-X-6670/2010 od 8. prosinca 2010. (“Narodne novine” broj 142/10.) iz kojeg jasno proizlazi da u pravnom poretku Republike Hrvatske ne postoji ni ustavno ni zakonsko pravilo prema kojem bi bilo zabranjeno mijenjati i dopunjavati izborno zakonodavstvo, odnosno donositi novo izborno zakonodavstvo godinu dana prije održavanja parlamentarnih izbora, ali da dobra parlamentarna praksa nalaže da se to ne čini (navedeno stajalište Ustavni sud ponovio je i u odluci broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011., “Narodne novine” broj 93/11.).

Ustavni sud stoga ponovno upozorava da Hrvatski sabor treba ustrajati na dobroj parlamentarnoj praksi koja se odražava u njegovoj suzdržanosti da donosi, mijenja ili dopunjuje izborno zakonodavstvo godinu dana prije održavanja bilo kojih izbora (parlamentarnih, predsjedničkih, lokalnih).

Ustavni sud ponavlja da se ta dobra parlamentarna praksa, međutim, po naravi institucionalnog ustrojstva države i djelokruga poslova državnih tijela, ne odnosi na djelovanje i rad Ustavnog suda.

U odnosu na prigovore materijalnopravne naravi

3. Prigovori kojima se osporava suglasnost s Ustavom članka 1. stavka 2. ZDZoLI-a, kojima je uvedena zabrana kandidiranja na lokalnim izborima osobama pravomoćno osuđenima na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci (uključujući i uvjetnu osudu) za taksativno navedena kaznena djela, svode se, u bitnom, na tvrdnje da zakonodavac takvom zabranom nije poštovao načelna stajališta iz međunarodnih dokumenata koja se bave problematikom izbora (osobito Preliminarnog izvješća o isključenju počinitelja kaznenih djela iz parlamenta /engl. Preliminary Report on Exclusion of Offenders from Parliament/, mišljenje br. 807/2015, CDL-AD(2015)019, Strasbourg, 30. lipnja 2015. Komisije za demokraciju putem prava /Venecijanska komisija/), standarde koje je u svojoj praksi izgradio Europski sud za ljudska prava u primjeni članka 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju, kao ni stajališta Ustavnog suda iz odluke i rješenja broj: U-I-1397/2015 od 24. rujna 2015. (“Narodne novine” broj 104/15.).

Polazeći od tih prigovora, Ustavni sud smatra potrebnim citirati relevantne zaključke Venecijanske komisije iz Preliminarnog izvješća:

“50. Pravna nemogućnost da se bude biran (ineligibility) je ograničenje prava na slobodne izbore: stoga se mora temeljiti na jasnim zakonskim normama, težiti legitimnom cilju i poštovati načelo razmjernosti. U općem je javnom interesu izbjeći aktivnu ulogu počinitelja kaznenih djela u političkom odlučivanju. Razmjernost limitira ne samo slučajeve u kojima je ograničenje dopušteno, već i duljinu ograničenja; ona zahtijeva da se u obzir uzmu elementi kao što su priroda i težina djela i/ili duljina kazne.
(…)
155. Konačno, Komisija smatra da je prikladno Ustavom regulirati barem najvažnije aspekte ograničenja prava da se bude biran te gubitka parlamentarnog mandata, a mnoge su države doista i predvidjele takve odredbe. Ostalim bi pravilima vjerojatno bilo prikladnije mjesto u izbornom nego u kaznenom zakonodavstvu. …
156. Dok može biti primjereno zakonodavstvom propisati da se ograničenja primjenjuju automatski za najteža kaznena djela ili osude – kao što je slučaj u većini država koje su ovdje razmatrane – diskrecija suca pri odlučivanju o konkretnom slučaju može biti primjerena za manje ozbiljne slučajeve i, općenito, onda kad se osuda odnosi na aktualnog zastupnika (sitting MPs).”

Također, smatra potrebnim navesti relevantne dijelove odluke i rješenja Ustavnog suda broj: U-I-1397/2015:

“S obzirom na to da sam KZ/11 stupnjuje intenzitet i težinu tog kaznenog djela, osnovano je – s aspekta načela razmjernosti – postaviti pitanje ustavnopravne prihvatljivosti članka 9. stavka 4.(2.) točke 3. ZIZHS-a s obzirom na to da se zabrana kandidiranja očito odnosi na sve nerehabilitirane osobe koje su pravomoćno osuđene za počinjenje kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti, neovisno o težini počinjenog djela, njegovim posljedicama i/ili visini dosuđene kazne.
(…)
62. Ustavni sud u tom smislu osnovano očekuje da zakonodavac – ustraje li u namjeri zabrane kandidiranja na izborima zastupnika za Hrvatski sabor počinitelja kaznenih djela protiv službene dužnosti na način kako je odredio u članku 9. stavku 4.(2.) ZIZHS-a – u novoj točki 3. stavka 4.(2.) članka 9. ZIZHS-a (koju odredbu bi morao ponovo propisati umjesto ove ukinute) propiše kaznena djela protiv službene dužnosti koja mogu zadovoljiti test razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postići (članak 16. u vezi s člankom 45. stavkom 1. Ustava).”

U ovom je ustavnosudskom postupku stoga Ustavni sud trebao odgovoriti na pitanje je li osporena odredba ZDZoLI-a u skladu s tim stajalištima, odnosno je li zakonodavac pri njegovom donošenju poštovao načelna stajališta Ustavnog suda.

U odluci i rješenju broj: U-I-1397/2015 Ustavni sud utvrdio je da je zakonodavac iz kataloga kaznenih djela protiv službene dužnosti (navedenih u glavi XXVIII. Kaznenog zakona, “Narodne novine” broj 125/11., 144/12., 56/15. i 61/15. – ispr.; u daljnjem tekstu: KZ/11), u koja spadaju, između ostalih, kaznena djela: nezakonito pogodovanje, primanje mita, davanje mita, trgovanje utjecajem i dr., izdvojio samo kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, i to bez obzira na oblik i težinu djela i/ili duljinu izrečene kazne. U odnosu na to kazneno djelo zabrana kandidiranja na izborima zastupnika u Hrvatski sabor odnosila se na sve osobe koje su pravomoćnom sudskom presudom osuđene zbog počinjenja bilo kojeg djela zlouporabe položaja i ovlasti na uvjetnu osudu ili kaznu zatvora u bilo kojem trajanju, a koje nisu rehabilitirane. U odnosu na sva druga kaznena djela protiv službene dužnosti, međutim, zabrana kandidiranja trajala je od pravomoćno izrečene kazne zatvora (i to samo one izrečene u trajanju duljem od šest mjeseci) do dana izvršenja kazne zatvora.

Polazeći od navedenog, a stavljajući u međusobni odnos zabranu kandidiranja osobama koje su počinile kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti, i to neovisno o težini djela i visini izrečene kazne, i činjenicu da se ta zabrana ne odnosi na osobe koje su počinile ostala kaznena djela protiv službene dužnosti, Ustavni sud ukinuo je osporenu odredbu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (“Narodne novine” broj 19/15.), utvrdivši da proizvodi “očito nerazmjerne učinke u odnosu prema legitimnom cilju koji se njome nastojao postići … jer vremenski produljuje eliminaciju iz izbornog natjecanja počinitelje (i) najblažih oblika kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti iz članka 291. stavka 1. KZ-a/11”.

Primjenjujući navedena načelna stajališta na konkretan slučaj, Ustavni sud primjećuje da su osporenom točkom 4. stavka 2. članka 1. ZDZoLI-a obuhvaćena (gotovo) sva kaznena djela protiv službene dužnosti iz glave XXVII. KZ-a/11: zlouporaba položaja i ovlasti (članak 291.), nezakonito pogodovanje (članak 292.), primanje mita (članak 293.), davanje mita (članak 294.), trgovanje utjecajem (članak 295.) i davanje mita za trgovanje utjecajem (članak 296.), a koja su počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi.

Proizlazi, dakle, da se zabrana kandidiranja i u odnosu na ta kaznena djela odnosi samo na osobe kojima je pravomoćnom odlukom utvrđeno da su ih počinile s namjerom i radi pribavljanja imovinske ili kakve druge koristi i za počinjenje kojih im je izrečena kazna zatvora u trajanju duljem od šest mjeseci, uključujući i uvjetnu osudu.

Nije na Ustavnom sudu ispitivati je li katalog kaznenih djela propisan osporenim člankom 1. stavkom 2. ZDZoLI-a, počinjenje kojih predstavlja zabranu kandidiranja osuđenih osoba, preširoko (ili preusko) postavljen, pod uvjetom da su ta ograničenja utemeljena na jasnim zakonskim normama, koja mogu zadovoljiti test razmjernosti u odnosu prema legitimnom cilju koji se nastoji postići.

Ustavni sud smatra dostatnim ustvrditi da je zakonodavac propisujući katalog kaznenih djela na način opisan u članku 1. stavku 2. ZDZoLI-a, postupio u skladu sa stajalištima i uputama iz ranije odluke i rješenja Ustavnog suda.

Nadalje, Ustavni sud ocijenio je da osporena zabrana kandidiranja na lokalnim izborima osobama koje su počinile (taksativno navedena) kaznena djela i koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene (uključujući tu i uvjetnu osudu) na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci, zadovoljava ustavne i europske pravne standarde, odnosno da je u skladu s ranijom odlukom Ustavnog suda iz sljedećih razloga:

– propisana je zakonom;
– ima legitiman cilj – izbjegavanje aktivne uloge osuđenih osoba iz javnog života i sudjelovanja u politici kao zalog vraćanja povjerenja građana u obnašatelje javnih dužnosti u zaštiti pravnog poretka i ostvarenja demokracije;
– razmjerna je – jer se odnosi na širok krug počinitelja u odnosu na taksativno navedena kaznena djela;
– vremenski je (iako nije izrijekom propisano) ograničena, jer na temelju Zakona o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji (“Narodne novine” broj 143/12.; u daljnjem tekstu: ZPPOKER) traje do nastupa rehabilitacije.

Dakle, utvrdio je da je osporena odredba ZDZoLI-a razmjerna legitimnom cilju koji se njome nastoji postići (članak 16. Ustava).

4. U odnosu na prigovor predlagatelja Andre Vlahušića na “nepreciznost kod navođenja oznaka kaznenih djela i Kaznenog zakona”, Ustavni sud također se pozvao na svoja utvrđenja iz odluke i rješenja broj: U-I-1397/2015, kada je u odnosu na slične prigovore predlagatelja utvrdio da bi iz osporenog članka 9. stavka 4.(2.) točaka 1., 2. i 3. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor (“Narodne novine” broj 116/99., 109/00., 53/03., 167/03., 44/06., 19/07., 20/09., 145/10., 24/11. i 93/11.) trebalo brisati dijelove kojima se upućuje na konkretan tekst KZ-a/11, s obzirom na to da je taj zakon, kao i svaki drugi, podložan izmjenama i dopunama, s posljedicom da se taj zakon sukcesivno dopunjuje novim kaznenim djelima, a postojeća se djela mijenjaju u opisu svoga bića i visinama kazni, dok se pojedina brišu. Ocijenio je da je riječ o supstancijalnom, a ne samo o nomotehničkom pitanju. Stoga bi u zakonskim odredbama u kojima se navode kaznena djela trebalo govoriti, primjerice, o “kaznenim djelima protiv čovječnosti i ljudskog dostojanstva, propisanima kaznenim zakonom bez navođenja glave zakona i brojeva službenog lista u kojima su ti zakoni objavljeni zajedno s njihovim izmjenama i dopunama.”

Ustavni sud ocijenio je da su navedena stajališta u cijelosti primjenjiva i u konkretnom slučaju te je istaknuo da je s ustavnopravnog stajališta bitan sadržaj (opis bića) određenog kaznenog djela bez obzira na navođenje, točnost navođenja ili nenavođenje glave zakona i brojeva službenog glasila u kojima su ti zakoni objavljeni, zajedno s njihovim izmjenama i dopunama.

5. U odnosu na prigovore da osporena odredba ZDZoLI-a o zabrani kandidiranja, a time i o uskrati mogućnosti obavljanja dužnosti u lokalnoj samoupravi ima sve karakteristike kaznene sankcije, odnosno da se s obzirom na pravne posljedice osude osuđenim osobama oduzima pasivno biračko pravo zauvijek, Ustavni sud utvrdio je da su mjerodavnim odredbama ZPPOKER-a propisani uvjeti kad nastupaju pravne posljedice osude i kad nastupa rehabilitacija. Člankom 18. ZPPOKER-a propisano je da se počinitelj kaznenog djela koji je pravomoćno osuđen ili je oslobođen kazne ima pravo, nakon proteka zakonom određenog vremena i pod uvjetima koji su određeni tim zakonom, smatrati osobom koja nije počinila kazneno djelo, a njezina prava i slobode ne mogu se razlikovati od prava i sloboda osoba koje nisu počinile kazneno djelo.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ocijenio je da se kad poseban zakon ne sadrži odredbe o pravnim posljedicama osude i o tome kad nastupa rehabilitacija, primjenjuju mjerodavne odredbe ZPPOKER-a, kao lex generalis koji uređuje tu materiju.

Iz navedenih je razloga Ustavni sud ocijenio da osporeni stavak 2. članka 1. ZDZoLI-a, kojim se ograničavaju pasivna biračka prava na lokalnim izborima, ispunjava zahtjeve razmjernosti propisane člankom 16. stavkom 2. Ustava i nije u nesuglasnosti s člancima 30. i 31. stavcima 1. i 2. Ustava.

6. U odnosu na prigovore predlagatelja Andre Vlahušića o postojanju “pravih i prikrivenih razloga” za donošenje ZDZoLI-a, Ustavni sud ocijenio je da oni nisu ustavnopravno relevantni te ih nije razmatrao.

Zaključno, Ustavni sud ističe da je Republika Hrvatska demokratska država (članak 1. stavak 1. Ustava) koja se temelji na načelu supremacije Ustava i da je primarna zadaća svih nadležnih tijela da tumače i primjenjuju pozitivna pravna pravila u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka Republike Hrvatske, određenima u članku 3. Ustava. Stoga su izborni postupci najvažniji test privrženosti istinskoj političkoj demokraciji koja je utjelovljena u Ustavu.

Ustavni sud upozorava na nedosljednost zakonodavca pri propisivanju izbornih pravila koja “vrijede” na lokalnoj razini u odnosu na ona koja se odnose na cjelokupni teritorij Republike Hrvatske, budući da su za lokalne izbore propisana “stroža” pravila nego za parlamentarne izbore. Međutim, unatoč uočenoj nedosljednosti zakonodavca u rješavanju tog pitanja, Ustavni sud ocijenio je da to nije razlog za utvrđenje nesuglasnosti osporene odredbe ZDZoLI-a s Ustavom.

Ustavni sud naglašava kako treba težiti donošenju cjelovitog i uravnoteženog izbornog zakonodavstva kao integriranog sustava za zaštitu ljudskog dostojanstva u kojem ključnu ulogu imaju demokracija i vladavina prava.

Facebook Komentari